從市縣“十四五”規(guī)劃實(shí)踐看發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的有效銜接

2021年9月26日下午，作為2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季的重要活動(dòng)之一，由北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院聯(lián)合承辦的學(xué)術(shù)對(duì)話二十七“市縣發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃”在成都市成功舉辦。國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員史育龍以線上參會(huì)形式作了題為《從市縣十四五規(guī)劃實(shí)踐看發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的有效銜接》的主旨報(bào)告。以下為大家分享報(bào)告主要內(nèi)容。

國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員

史育龍主任立足當(dāng)前發(fā)展階段特征，結(jié)合“十四五”規(guī)劃實(shí)踐推進(jìn)情況，認(rèn)為市縣級(jí)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的當(dāng)務(wù)之急是要解決二者的有效銜接問(wèn)題。

報(bào)告主要包括四個(gè)部分：一是市縣發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系辨析；二是市縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃的空間布局與管控思路；三是市縣國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)發(fā)展規(guī)劃的空間保障；四是市縣發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接思路。

#1市縣發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系辨析

2014年，針對(duì)我國(guó)多種空間性規(guī)劃長(zhǎng)期并存、發(fā)展規(guī)劃對(duì)空間安排的重視不足等問(wèn)題，發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、住建四部門(mén)在全國(guó)選取了28個(gè)市縣分別開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索形成了先推擠空間類規(guī)劃的“多規(guī)合一”，后期再整合發(fā)展類規(guī)劃和空間類規(guī)劃的共識(shí)。

2018年以來(lái)，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)【2018】44號(hào)）和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)【2019】18號(hào)）相繼發(fā)布，分別就統(tǒng)一規(guī)劃體系、更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，以及建立國(guó)土空間規(guī)劃體系做出安排。中發(fā)【2018】44號(hào)文件提出要“建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系”并“建立健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制”。中發(fā)【2019】18號(hào)文則進(jìn)一步明確了“發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障”。

基于此，史育龍?zhí)岢觥敖y(tǒng)領(lǐng)”和“基礎(chǔ)”是理解發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵，發(fā)展規(guī)劃要注重從發(fā)展的視角明確空間布局及優(yōu)化需求，而國(guó)土空間規(guī)劃要為發(fā)展規(guī)劃提供空間支撐的供給和指引。

#2市縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃的空間布局與管控思路

史育龍認(rèn)為，從頂層設(shè)計(jì)對(duì)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容要求來(lái)看，44號(hào)文要求強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措的時(shí)空安排功能，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，以及重大生產(chǎn)力布局安排等，為國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃留出接口。

相比以往的五年規(guī)劃，全國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要主要有如下轉(zhuǎn)變：

一是更加重視發(fā)展戰(zhàn)略、任務(wù)的空間落地；

二是更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)觀念，倡導(dǎo)功能引領(lǐng)下的空間治理；

三是更強(qiáng)調(diào)與國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略之間的銜接融合； 

四是空間治理的尺度更加精確，從原來(lái)的片區(qū)細(xì)化落實(shí)到空間單元。

市縣層面作為對(duì)頂層設(shè)計(jì)、上位規(guī)劃的落實(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)未來(lái)空間格局的塑造、現(xiàn)狀空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題及其優(yōu)化方向做出安排。從各地陸續(xù)發(fā)布的“十四五”發(fā)展規(guī)劃《綱要》看，大都顯示出對(duì)有關(guān)空間布局優(yōu)化內(nèi)容的高度重視和強(qiáng)化，可以歸納為“以圖件內(nèi)容展示空間布局思路（圖件類）、以專門(mén)章節(jié)闡釋空間優(yōu)化取向（專章類）、以工程項(xiàng)目清單明確空間需求與接口（清單類）”三類典型做法。

圖件類重點(diǎn)聚焦總體空間格局和專項(xiàng)空間布局的統(tǒng)籌安排，其中，青島市、成都市對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間布局，以及城鎮(zhèn)體系和生態(tài)空間格局等做出清晰的宏觀統(tǒng)籌安排；惠州市、汪清縣通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、高速公路網(wǎng)布局等對(duì)空間內(nèi)容做出進(jìn)一步充實(shí)和強(qiáng)化。

專章類以文字描述的形式細(xì)化了各類空間的規(guī)劃目標(biāo)、布局要求和引導(dǎo)路徑。其中，巴彥淖爾市從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、新型城鎮(zhèn)化格局對(duì)三類空間布局、城市發(fā)展結(jié)構(gòu)做出安排；杭州市提出構(gòu)建新型特大城市空間格局，并為煥發(fā)中心城區(qū)活力、推動(dòng)縣市和美麗城鎮(zhèn)融合發(fā)展指出明確的空間優(yōu)化方向。

清單類以安吉縣為例，提出了重大改革、重大政策、重大平臺(tái)和重大項(xiàng)目四類清單，對(duì)重要的用地需求做出明確的安排，也提出了相應(yīng)的空間需求與銜接需求。

#3市縣國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)發(fā)展規(guī)劃的空間保障

史育龍以常熟市國(guó)土空間規(guī)劃近期實(shí)施方案的“十四五”發(fā)展規(guī)劃銜接專章為例，提出空間規(guī)劃視角對(duì)發(fā)展規(guī)劃空間保障的“三部曲”：從規(guī)劃維度，明確新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)空間管控區(qū)的空間關(guān)系和銜接策略，確保規(guī)劃落地的可能性；從實(shí)施方案維度，圍繞“十四五”期間的重大項(xiàng)目，尤其是重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的空間需求，將項(xiàng)目各類信息匯總整理，以做出布局研判和空間安排；同時(shí)，考慮到用地保障的不確定性，采取總量控制的原則，依據(jù)重大建設(shè)項(xiàng)目清單的落實(shí)情況，先到先得，用完為止。最終，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃的保障，實(shí)現(xiàn)落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、保障重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求、優(yōu)化全域國(guó)土空間資源布局等“十四五”期間的發(fā)展要求和目標(biāo)。

#4市縣發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接思路

史育龍圍繞發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，提出了四個(gè)方面的思路探索：

一是準(zhǔn)確把握“兩規(guī)”功能定位和銜接重點(diǎn)，建議以定位目標(biāo)、指標(biāo)體系、空間格局、重大工程等為重點(diǎn)作好市縣“兩規(guī)”銜接，使得兩類規(guī)劃各司其職，且能兼顧各自的差異化重點(diǎn)和實(shí)施的操作性,形成相互支持的良性互動(dòng)。同時(shí)，發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容要注意避免交叉重疊，共識(shí)性內(nèi)容應(yīng)保持一致。

二是推動(dòng)規(guī)劃信息平臺(tái)共享共用，完善部門(mén)信息共享的長(zhǎng)效機(jī)制，為發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接提供平臺(tái)和技術(shù)支撐，保障重大項(xiàng)目落地實(shí)施。建議對(duì)照規(guī)劃的“多規(guī)合一”要求形成業(yè)務(wù)流程的“多審合一”，將重大項(xiàng)目落實(shí)到“一張圖”系統(tǒng)中或列入年度計(jì)劃中優(yōu)先保障；建立部門(mén)信息共享機(jī)制，結(jié)合城市體檢評(píng)估工作建立有效的考核評(píng)估體系和完善的獎(jiǎng)懲措施。

三是加強(qiáng)制度建設(shè)，探索建立發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃同周期協(xié)作機(jī)制。建議以五年為主要周期實(shí)行“兩規(guī)”同步評(píng)估調(diào)整，按照“遠(yuǎn)近結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的原則，發(fā)揮十五年周期的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用和五年周期的落地實(shí)施優(yōu)勢(shì)。

四是加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，形成“兩規(guī)”相得益彰的良性互動(dòng)關(guān)系。通過(guò)立法和法規(guī)的建設(shè)，明確規(guī)劃銜接重點(diǎn)內(nèi)容的相關(guān)條款，促進(jìn)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接更加規(guī)范化、制度化和程序化，從而以完善的規(guī)劃體系確保實(shí)現(xiàn)更加有效、可實(shí)施的“兩規(guī)”協(xié)同。