從市縣“十四五”規(guī)劃實踐看發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有效銜接

2021年9月26日下午，作為2020/2021中國城市規(guī)劃年會暨2021中國城市規(guī)劃學術季的重要活動之一，由北京清華同衡規(guī)劃設計研究院和清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院聯(lián)合承辦的學術對話二十七“市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃”在成都市成功舉辦。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員史育龍以線上參會形式作了題為《從市縣十四五規(guī)劃實踐看發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有效銜接》的主旨報告。以下為大家分享報告主要內(nèi)容。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員

史育龍主任立足當前發(fā)展階段特征，結合“十四五”規(guī)劃實踐推進情況，認為市縣級發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的當務之急是要解決二者的有效銜接問題。

報告主要包括四個部分：一是市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關系辨析；二是市縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃的空間布局與管控思路；三是市縣國土空間規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃的空間保障；四是市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接思路。

#1市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關系辨析

2014年，針對我國多種空間性規(guī)劃長期并存、發(fā)展規(guī)劃對空間安排的重視不足等問題，發(fā)改、國土、環(huán)保、住建四部門在全國選取了28個市縣分別開展“多規(guī)合一”試點，經(jīng)過實踐探索形成了先推擠空間類規(guī)劃的“多規(guī)合一”，后期再整合發(fā)展類規(guī)劃和空間類規(guī)劃的共識。

2018年以來，《中共中央 國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)【2018】44號）和《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)【2019】18號）相繼發(fā)布，分別就統(tǒng)一規(guī)劃體系、更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，以及建立國土空間規(guī)劃體系做出安排。中發(fā)【2018】44號文件提出要“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”并“建立健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制”。中發(fā)【2019】18號文則進一步明確了“發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障”。

基于此，史育龍?zhí)岢觥敖y(tǒng)領”和“基礎”是理解發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關鍵，發(fā)展規(guī)劃要注重從發(fā)展的視角明確空間布局及優(yōu)化需求，而國土空間規(guī)劃要為發(fā)展規(guī)劃提供空間支撐的供給和指引。

#2市縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃的空間布局與管控思路

史育龍認為，從頂層設計對發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容要求來看，44號文要求強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措的時空安排功能，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結構優(yōu)化方向，以及重大生產(chǎn)力布局安排等，為國家級空間規(guī)劃留出接口。

相比以往的五年規(guī)劃，全國“十四五”規(guī)劃綱要主要有如下轉(zhuǎn)變：

一是更加重視發(fā)展戰(zhàn)略、任務的空間落地；

二是更加強調(diào)系統(tǒng)觀念，倡導功能引領下的空間治理；

三是更強調(diào)與國家重大區(qū)域戰(zhàn)略之間的銜接融合； 

四是空間治理的尺度更加精確，從原來的片區(qū)細化落實到空間單元。

市縣層面作為對頂層設計、上位規(guī)劃的落實，也應當對未來空間格局的塑造、現(xiàn)狀空間結構問題及其優(yōu)化方向做出安排。從各地陸續(xù)發(fā)布的“十四五”發(fā)展規(guī)劃《綱要》看，大都顯示出對有關空間布局優(yōu)化內(nèi)容的高度重視和強化，可以歸納為“以圖件內(nèi)容展示空間布局思路（圖件類）、以專門章節(jié)闡釋空間優(yōu)化取向（專章類）、以工程項目清單明確空間需求與接口（清單類）”三類典型做法。

圖件類重點聚焦總體空間格局和專項空間布局的統(tǒng)籌安排，其中，青島市、成都市對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間布局，以及城鎮(zhèn)體系和生態(tài)空間格局等做出清晰的宏觀統(tǒng)籌安排；惠州市、汪清縣通過對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、高速公路網(wǎng)布局等對空間內(nèi)容做出進一步充實和強化。

專章類以文字描述的形式細化了各類空間的規(guī)劃目標、布局要求和引導路徑。其中，巴彥淖爾市從國土空間開發(fā)保護格局、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、新型城鎮(zhèn)化格局對三類空間布局、城市發(fā)展結構做出安排；杭州市提出構建新型特大城市空間格局，并為煥發(fā)中心城區(qū)活力、推動縣市和美麗城鎮(zhèn)融合發(fā)展指出明確的空間優(yōu)化方向。

清單類以安吉縣為例，提出了重大改革、重大政策、重大平臺和重大項目四類清單，對重要的用地需求做出明確的安排，也提出了相應的空間需求與銜接需求。

#3市縣國土空間規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃的空間保障

史育龍以常熟市國土空間規(guī)劃近期實施方案的“十四五”發(fā)展規(guī)劃銜接專章為例，提出空間規(guī)劃視角對發(fā)展規(guī)劃空間保障的“三部曲”：從規(guī)劃維度，明確新增城鄉(xiāng)建設用地與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)空間管控區(qū)的空間關系和銜接策略，確保規(guī)劃落地的可能性；從實施方案維度，圍繞“十四五”期間的重大項目，尤其是重大產(chǎn)業(yè)項目、民生項目和基礎設施項目的空間需求，將項目各類信息匯總整理，以做出布局研判和空間安排；同時，考慮到用地保障的不確定性，采取總量控制的原則，依據(jù)重大建設項目清單的落實情況，先到先得，用完為止。最終，通過國土空間規(guī)劃的保障，實現(xiàn)落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、保障重大基礎設施建設要求、優(yōu)化全域國土空間資源布局等“十四五”期間的發(fā)展要求和目標。

#4市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接思路

史育龍圍繞發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，提出了四個方面的思路探索：

一是準確把握“兩規(guī)”功能定位和銜接重點，建議以定位目標、指標體系、空間格局、重大工程等為重點作好市縣“兩規(guī)”銜接，使得兩類規(guī)劃各司其職，且能兼顧各自的差異化重點和實施的操作性,形成相互支持的良性互動。同時，發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的內(nèi)容要注意避免交叉重疊，共識性內(nèi)容應保持一致。

二是推動規(guī)劃信息平臺共享共用，完善部門信息共享的長效機制，為發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的銜接提供平臺和技術支撐，保障重大項目落地實施。建議對照規(guī)劃的“多規(guī)合一”要求形成業(yè)務流程的“多審合一”，將重大項目落實到“一張圖”系統(tǒng)中或列入年度計劃中優(yōu)先保障；建立部門信息共享機制，結合城市體檢評估工作建立有效的考核評估體系和完善的獎懲措施。

三是加強制度建設，探索建立發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃同周期協(xié)作機制。建議以五年為主要周期實行“兩規(guī)”同步評估調(diào)整，按照“遠近結合、優(yōu)勢互補”的原則，發(fā)揮十五年周期的戰(zhàn)略導向作用和五年周期的落地實施優(yōu)勢。

四是加強相關法律法規(guī)建設，形成“兩規(guī)”相得益彰的良性互動關系。通過立法和法規(guī)的建設，明確規(guī)劃銜接重點內(nèi)容的相關條款，促進發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的銜接更加規(guī)范化、制度化和程序化，從而以完善的規(guī)劃體系確保實現(xiàn)更加有效、可實施的“兩規(guī)”協(xié)同。