山東省安全生產條例

對象

生產經營單位；政府監管部門；安監部門；行業監管部門

目的

提高認識

內容

一、《條例》修訂的背景和必要性

安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事，是經濟社會協調健康發展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求。提高安全生產法治水平，是做好安全生產工作的關鍵和根本。省委、省人大、省政府高度重視安全生產法制工作。2006年，省人大頒布實施了《山東省安全生產條例》（以下簡稱《條例》），對于加強安全生產法制建設，預防和減少生產安全事故，發揮了重要作用。全省生產安全事故起數、死亡人數從2006年的6285起、2503人，下降到2015年的2778起、1399人，分別下降55.8%和44.1%。隨著黨中央、國務院和省委、省政府對安全生產工作的要求越來越高，社會和人民群眾對安全生產的期盼越來越強烈，新《安全生產法》對依法落實安全生產責任和措施的規定越來越嚴格，《條例》已不適應現實工作需要，亟需修訂完善。

第一，修訂《條例》是堅決貫徹總書記重要指示的具體體現。黨的十八大以來，總書記作出一系列重要指示，強調發展決不能以犧牲安全為代價，要以人民為中心，實施安全發展戰略。強調要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，嚴格落實安全生產責任制。強調要完善安全監管體制，強化依法治理，不斷提高全社會安全生產水平，更好維護廣大人民群眾生命財產安全。修訂《條例》，是我省以最堅決的態度貫徹總書記重要指示，以空前的決心和力度，依法推動各項安全生產工作的落實。

第二，修訂《條例》是我省實施《中華人民共和國安全生產法》的客觀要求。2014年8月31日，全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》，新修訂的《安全生產法》，建立完善了安全生產方針和工作機制；明確了安全監管部門的執法地位和鄉鎮政府以及街道辦事處、開發區管理機構安全生產職責；明確了生產經營單位的安全生產主體責任；建立預防安全生產事故，推進安全生產責任保險制度，加大對安全生產違法行為的責任追究力度，事故行政處罰和終身行業禁入及嚴重違法行為公告等制度。我省《條例》的許多條款與新修訂的《安全生產法》不一致。因此，必須修訂《條例》，以符合新《安全生產法》的要求。

第三，修訂《條例》是貫徹落實省委省政府關于安全生產重大決策部署的實際行動。近年來省委、省政府不斷加強對安全生產工作的領導，對安全生產工作做出了一系列重大決策和部署。特別是去年下半年省委常委會、省政府常務會研究確定了加強安全生產工作十項斷然措施，其中一項重大措施就是修訂《條例》，加快推進我省安全生產法治化進程。一方面，把省委、省政府十項斷然措施固化到《條例》中；另一方面，對我省安全生產實踐中總結出的一些經驗做法，吸收到《條例》中，使《條例》更接地氣、更具有針對性和操作性。

第四，修訂《條例》是解決當前安全生產突出難題的迫切需要。隨著我省經濟社會的發展，安全生產領域許多新特點和新問題逐步凸現和暴露。一些地方安全發展觀念樹立不牢，安全生產責任體系不完善，安全監管和應急救援保障能力尚不能滿足實際需要，安全生產基礎仍然薄弱。尤其是企業安全生產主體責任落實還不到位，違法生產經營建設行為屢禁不止等問題較為突出，各類生產安全事故仍多發頻發。近年來，發生了青島中石化東黃輸油管道“11·22”特大泄漏爆炸事故、保利民爆濟南科技有限公司“5·20”特大爆炸事故、壽光市龍源食品有限公司“11·16”重大火災等重特大事故，給國家和人民群眾生命財產造成巨大損失，血的教訓告誡我們必須提高安全生產依法治理能力，必須針對安全生產出現的新情況、新問題，研究新辦法、制定新措施，修訂完善《條例》，全面提升我省安全生產法治水平。

二、《條例（修訂草案）》的起草過程

2015年下半年開始著手修訂論證《條例》，省安監局與省人大常委會法工委、省政府法制辦聯合組成立法前評估調研組，對《條例》的修訂進行總體設計和論證，并到泰安、濟寧、濱州、東營、淄博等5市召開立法調研座談會，形成了立法評估報告和《條例》初稿。2016年1月，書面征求了省有關部門、單位的修改意見。3月中旬，省安監局與省人大財經委、省人大常委會法工委、省政府法制辦聯合到寧夏、甘肅兩省開展了立法調研。4月下旬，又召集煙臺、淄博等五個市安監局、部分縣（市、區）安監局、重點企業、小微企業等30余家單位，召開座談會進一步征求修改意見。6月，向十七市安監局、省有關部門、省有關重點企業書面征求了意見。省政府法制辦發函征求了十七市政府的意見，在山東省政府法制網公開征求了社會各界的意見。7月至8月，省安監局會同省政府法制辦、省人大常委會法工委進行了兩次集中修改，形成了《條例（修訂草案會簽稿）》，于8月中旬送省發展改革委、經濟和信息化委、公安廳、交通運輸廳等十八個省直部門會簽。期間，省政府法制辦會同省安監局赴濟南、泰安、濟寧、濱州等地，深入廠礦企業一線和基層監管部門開展調研。8月底，根據各部門和單位提出的意見進一步修改完善，形成《條例（修訂草案送審稿）》，報送省政府法制辦審查，并就個別問題與有關部門和單位進行了協調論證，形成《條例（修訂草案）》。9月27日省政府召開常務會議審議通過了《條例（修訂草案）》。

三、《條例》修訂的主要依據

本次修訂，既有上位法的依據，又有中央和省委、省政府的工作要求，還有兄弟省份的立法借鑒。既認真總結吸取了生產安全事故的教訓，又有行之有效的實踐經驗和創新。充分體現了有法可依、開門立法、科學立法、改革創新的要求。

一是，總書記重要指示。貫穿以人民為中心的理念，堅持安全第一、生命至上的原則，以遏制重特大事故為重點，對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移，著力構建安全風險防控體系。

二是，《安全生產法》。新修訂的《安全生產法》進一步確立了安全生產的重要地位，明確了生產經營單位安全生產的主體責任，對負有安全生產監管職責部門的執法地位作出明確規定，加大對安全生產違法行為處罰力度。新修訂的《安全生產法》是本次《條例》修訂的重要遵循和細化。

三是，中央和省相關文件。主要有中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于推進安全生產領域改革發展的意見》、國務院辦公廳《關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）、最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕22號）、省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強安全生產工作的意見》（魯辦發〔2014〕32號）和省政府辦公廳關于建立完善風險管控和隱患排查治理雙重預防機制及加強鄉村安全生產監管工作等一系列文件。

四是，兄弟省份立法經驗。2014年12月1日新的《安全生產法》頒布實施后，全國已有重慶、江蘇、浙江、黑龍江、寧夏等省市完成了本省安全生產條例的修訂。結合我省實際，有針對性借鑒了江蘇、浙江等地經驗做法。譬如：借鑒江蘇，投保安全生產責任險，不再繳納安全生產風險抵押金；借鑒浙江，鄉鎮執法可以采取的具體措施。

四、需要說明的幾個主要問題

（一）關于《條例（修訂草案）》框架結構。《條例（修訂草案）》6章49條，第一章，總則，確立了安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針。第二章，生產經營單位的安全生產保障，明確了生產經營單位安全生產主體責任的具體內容。第三章，監督管理，明確了縣級以上人民政府安全生產監管職責和負有安全生產監督管理職責部門的監督檢查職責，并賦予了鄉鎮、街道、開發區履行屬地安全生產檢查時可以采取的措施。第四章，事故應急救援與調查處理，細化了政府和企業應急救援體系建設及事故調查制度。第五章，法律責任，對企業落實主體責任有關制度設定了行政處罰，規定了安全生產中介機構違法行為的法律責任。第六章，附則。

（二）關于安全生產監督管理體制。按照總書記關于強化安全生產責任的重要指示，以及省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強安全生產工作的意見》（魯辦發〔2014〕32號）要求，《條例（修訂草案）》明確規定，安全生產工作應當堅持屬地監管為主，并遵循管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全的原則。縣級以上人民政府應當加強對安全生產工作的領導，根據國民經濟和社會發展規劃制定安全生產規劃并組織實施，支持、督促有關部門依法履行安全生產監督管理職責。縣級以上人民政府安全生產監督管理部門依法對本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理；其他有關部門在各自職責范圍內，依法對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。

（三）關于生產經營單位主體責任。《條例（修訂草案）》規定生產經營單位是安全生產的責任主體，對本單位的安全生產承擔主體責任。生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產的第一責任人，依法履行安全生產工作職責，對安全生產工作全面負責，其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。同時，明確了主要負責人包括董事長、總經理、個人經營的投資人以及對生產經營單位進行實際控制的其他人員。生產經營單位應當建立健全全員安全生產責任制。應當確保本單位具備安全生產條件所必需的資金投入。對生產經營單位教育培訓、職業病防治和勞動防護、建設項目“三同時”、安全生產承諾公告、危險作業等都作出了規定，并設立了相應法律責任。

（四）關于安全生產風險管控和隱患排除治理雙重預防機制。總書記在中共中央政治局常委會會議上發表重要講話，要求“必須堅決遏制重特大事故頻發勢頭，對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移。”為此，《條例（修訂草案）》對建立安全生產風險管控機制提出了明確要求，規定了生產經營單位建立安全生產風險分級管控制度的法定責任，規定了生產經營單位建立安全生產風險管控機制、定期進行風險排查以及公告警示、動態管理的具體要求。對生產經營單位未按規定建立落實安全生產風險分級管控制度的違法行為，規定了相應的法律責任。

為落實《安全生產法》重大事故隱患治理督辦制度，加大生產經營單位對生產安全事故隱患排查治理責任，《條例（修訂草案）》規定了生產經營單位對重大事故隱患應當及時報告治理方案和治理結果,由負有安全生產監督管理職責的部門進行督辦，督促其消除重大事故隱患。同時對生產經營單位未按規定報告重大事故隱患治理方案和治理結果的、未建立事故隱患排查治理制度等違法行為規定了相應的法律責任。

（五）關于鄉鎮人民政府、街道辦事處、開發區管理機構在履行屬地安全生產檢查權的問題。鄉鎮人民政府、街道辦事處和開發區管理機構是安全生產監管工作的重點和基礎。《山東省人民政府辦公廳關于加強鄉村安全生產、建設工程質量安全、環境保護、道路交通安全監管工作的通知》（魯政辦發〔2016〕6號），要求設立鄉鎮（街道）安全生產監督管理辦公室，原則上為行政機構，主任由鄉鎮（街道）分管領導兼任，另配備1名副科級的副主任；企業集中、危險因素多、安全生產監管任務重的，核定編制一般不少于5名，其他鄉鎮（街道）一般不少于3名。《條例（修訂草案）》根據《安全生產法》和該通知精神，明確了鄉鎮人民政府、街道辦事處、開發區管理機構應當設立或者明確安全生產監督管理機構，加強對本行政區域內安全生產工作的監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。對鄉鎮人民政府、街道辦事處、開發區管理機構行使監督檢查職權時，可以采取的具體措施做出了明確規定。

（六）關于政府資金投入。近年來，我省不斷加大對安全生產的財政資金投入，用于提升安全生產保障能力，推進重點行業安全隱患治理，提升安全監管和應急救援能力。但是，相對于復雜嚴峻的安全生產形勢和基層基礎薄弱的實際狀況，財政投入力度還需要進一步加大。《條例（修訂草案）》規定縣級政府應當增加安全生產投入，按照規定執行安全生產監管監察崗位津貼，落實安全生產專項資金，并納入年度財政預算，確保把安全生產放在財政保障的優先位置。

（七）關于中介機構的管理。安全生產專業技術服務機構是現代服務業的重要組成力量，也是安全生產的重要技術支撐，解決了生產經營單位安全生產和技術力量不足和安全生產管理人才缺乏等問題。《條例（修訂草案）》規定承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構及其從業人員，應當對其作出的安全評價、認證、檢測、檢驗結果負責，不得違反規定程序開展安全評價、認證、檢測、檢驗等活動；不得倒賣、出租、出借或者以其他形式轉讓資質或者資格；不得轉讓、轉包承接的服務項目；不得出具嚴重失實的報告、證明等材料；不得出具虛假的報告、證明等材料，并規定了相應法律責任。

（八）關于安全生產許可證審核事項的委托。根據國務院《安全生產許可證條例》規定，安全生產許可證由省級人民政府的安監、煤監、建設、國防科工等有關主管部門頒發管理。而實際上，大量的安全生產許可證的審核工作是由下級部門完成的。同時，根據《行政許可法》規定，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。因此，《條例（修訂草案）》規定，省人民政府負有安全生產監督職責的部門可以在其法定職權范圍內將安全生產許可證審核事項委托設區的市人民政府負有安全生產監督管理職責的部門實施。這樣既考慮了實際工作情況，又嚴格限定了范圍和層級，避免上級部門推卸自身職責。